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Tag Archive : 2008年江苏高考改革方案是谁主导设计的

高考改革遇渐进式之困 改革方案迟迟未决

近日,江苏、上海、北京陆续推出本地高考改革技术性方案并征求意见,各地不约而同降低英语比重引起热议。公众将目光再一次投向了教育部,希望国家层面的高考改革方案能够有大动作。

不过,与地方相比,中央政府部门的态度更为谨慎。教育部新闻发言人续梅虽然没有否认此前传出的十八届三中全会后出台方案的时间表,但却表示“国家层面的高考改革方案仍在研究制定过程中,还没有定稿的时候,谁也不能说,因为方案随时可能修改”。大有不到最后一刻,谁也做不了主之意。

过去的3年中,教育部已经不止一次“辟谣”,自《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公布之后,每一次的风吹草动都能引发人们对于国家高考改革的遐想,而只闻其声的尴尬足见破局之难。

“探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”这是2010年《纲要》确定的高考改革思路。可以说,“顶层设计”已经初具。然而,在接下来的几年中,具体方案却一再推迟。

2011年初,教育部部长袁贵仁在《学习时报》发表了一篇名为《全面推动我国教育事业实现科学发展》的文章,就被外界看作是方案即将出台的信号。这样的猜测也属合情合理:《纲要》颁布半年多之后,教育部长再次提及高考改革,自然是落实《纲要》的进一步行动。然而,教育部新闻发言人很快出面否认,称并未公布方案。

2012年“两会”,袁贵仁再提高考改革方案,称正在“最后冲刺”,年内一定出台。事实却是,直到今年年初,《关于2013年深化教育领域综合改革的意见》(也称“一号文件”)中,提出高考改革的总体目标和基本框架被提上日程。

“《纲要》出台3年了,现在却又绕回到了总体目标和基本框架,其实顶层设计 已经具备了,就是推行考试和招生的分离,但难点在于权力的调整和下放。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇对《南风窗》记者说,“政府要把办学的自主权交给学校,把考试的评价权交给社会机构,行政部门会愿意吗?比如国家教育考试中心和地方教育考试院,现在由他们组织考试、拥有学生档案的投档权,如果变成是社会化的考试,学校自主选择认可,学生自由选择参加,高考就变成了以学校和学生为核心,跟教育考试部门没有关系了,教育考试院的价值和权力就会消失。如果大学自主招生,意味着大学有办学自主权,中央向地方放权,政府向学校放权。教考招的分离也会推动教育行政体制的松动。”熊丙奇认为,《纲要》的方向其实已经很明确了,相关部门是否愿意放权才是问题的关键。

而现在,应该真正到了袁贵仁所说的 “冲刺阶段”,时间表已经较为明朗,拖不过2013年,但是方案的内容却依旧含糊,最后的定稿能在多大程度上体现《纲要》的基调,决策层和相关咨询专家的态度显得过于谨慎。

教育部教育发展研究中心主任张力在2013年亚洲教育论坛年会亮相时,只要提到高考,就颇为紧张:“一切都要以最后拍板的方案来,现在我不便多说。”而该中心体制改革研究室副主任王烽在接受《南风窗》记者采访时说,“作为纪律,方案的具体内容无法透露,只能说有所突破。”现为国家教育咨询委员会考试招生咨询工作组专家的王烽曾参与起草《国家中长期教育改革发展规划纲要》,从他的态度也似乎能够观察到教育行政部门坚持“渐进式”方向的改革脉络。“考试招生制度肯定是要国家层面去推动,但在实际的推动过程中,最终会落到地方,现在是16个省分省命题,每个省的情况都不一样。这么多年地方进行了一些试验,给招生改革提供了一些经验和教训。如果在全国范围内试验的话,影响面太大,风险也更大。”王烽说,在过去30年的改革中,地方和高校的确承担了更多的责任。

然而,“地方先行”的模式却并不被看好。针对目前地方省份推出的高考改革“新政”,中国教育科学研究院研究员储朝晖称,各个省出台的政策,都在一个狭窄的区域,真正核心的、体制性的东西没有做任何的改变。而熊丙奇则认为,此次地方高考改革还是延续以前的思路,从上个世纪80年代,中国开始推行高考改革,其实一直是在进行科目和分制的调整,而没有进行录取改革,这次地方的方案传递出来的信息其实都涉及这个问题。

面临高考的属地格局,中央很难拿出刚性的指导意见,将更多自主权交给了地方,不过在外界看来却无异于“踢皮球”,而地方看似获得了进行改革试验的主导性,但由于宏观导向的缺乏,实践的挪腾空间极其有限。在这种困局之下,高考改革便很难突破“科目改革”的范畴。

“如果推行考试和招生的分离,显然要进行考试的社会化,把考试招生的自主权交给大学,但地方推行高考改革的时候,还是很难打破现有的权力和利益结构。另一方面地方其实也无能为力,国家应该有一个统一方案,地方制定细则。而且全国的重点高校尤其是教育部直属的大学,也不是地方能说了算的。”按照熊丙奇的构想,高考改革可以分为三个层次,首先,重点大学完全进行自主招生,面向全国,无论从资金来源还是属性来讲,这些院校都应该进行自主招生,各地考生可以不分户籍自由报考,并以统一测试成绩申请高校;其次,地方院校由于地方政府出资更多,可以将招生名额更多给本省的考生;此外,高职高专现在招生困难,可以不必要求考生参加高考,而实行申请入学,至于学校的办学管理,则实行宽进严出。

尽管熊丙奇自认从这三个层面改革,所有的问题都会引刃而解,不过他也感到从目前教育部的“渐进式”改革思路来看,显然过于“理想化”。他说,参照异地高考改革的路径,对未来出台的高考改革方案也不必过于期待。

去年,旷日持久的异地高考权利之争终于有了“结果”。到目前为止,全国31个省市除西藏外均出台了异地高考方案。从中央政府的政策意见可以看出,异地高考采用的是“中央指导,地方决断”的模式,这也是其政策效能被诟病的原因,按照这一模式,矛盾最为集中的北上广都采用了设置 “门槛”的阶梯式方案,北京只允许符合条件的随迁子女在北京报考高职院校。上海的随迁子女异地高考则采取与居住证挂钩的积分制。在本次高考制度改革“顶层设计”当中仍然不会有实质性进展。教育部新闻发言人续梅近日即公开表示,随迁子女的异地高考问题,这次还是按照去年底国务院发布的文件精神。

以中央为主体的政策通过“顶层设计”、“顶层推动”等策略解决社会问题,而以地方为主体的政策则以先行先试、因地制宜为特征。实质上是一种放权分责的策略,赋予地方政府最大限度的权力,以规避中央政府顶层设计带来的风险。按照教育部官员的说法,异地高考“既有要解决的问题,又有不能碰的问题”、“要考虑城市承载能力,尤其要考虑影响原户籍居民的考生利益”。

尽管中央教育改革的规格越来越高,但它所承担的责任却并未与之匹配。早在2010年,国务院成立国家教育体制改革领导小组,时任中央政治局委员、国务委员的亲自担任组长。此后,为完善改革决策咨询机制,2010年11月,国家层面又成立国家教育咨询委员会,这是中国教育史上首次设置专门机构对国家教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估。2012年7月,为对国家教育考试制度改革进行顶层设计,国家教育考试指导委员会成立,由教育、科技、经济、法律、管理等领域的26名专家组成。

然而,适时灵活的策略性调整造成了权责配置失衡的缺陷。作为一项全国性的改革,高考改革存在事权分配关系,但这种分配不是建立在制度规定的基础上,而是建立在灵活度大但权威性相对低的政策规定上。同时,由于权力和其他资源的分配往往是通过上下级政府的讨价还价来确定,责任的认定也不得不依据形势的变化及时调整,所以极易导致主体虚置的现象。

回顾30年的高考制度变迁,从“文革”结束后,初步确立了“全国统考、地方审核、学校录取”的高考模式,到上世纪80年代“国家计划招生、用人单位委托招生和招收少数自费生”三种办法的执行再到之后的分省命题,虽然招考形式不断改革,但以省、自治区、直辖市为单位组织招生的超稳定结构一直存在,在户籍制度的基础上,以省为单位的分数线划定标准以及招生分配指标制度等一系列规则共同构成了地方利益。

“很显然,所有问题都出在集中录取制度上。地方割据本身是由于招生制度的计划分配方式,名额分到了不同的地方,自然就变成了地方的利益。”熊丙奇说,如果不改变录取的计划体制,所有的努力很可能沦为“伪改革”。

多位学者认为,在现有的框架下,自主招生、向大学放权有可能会是最大的突破口。王烽也表示,自主招生应该会有进一步的激励措施。

自主招生从2003年开始推行至今,参加自主招生的院校扩展到80多所,并逐渐形成了“北约联盟”11校,“华约联盟”7校、“卓越联盟”9校,“北京高科联盟”11校联考的模式。而实际上,高校虽然获得了一定的招生选拔权,但仍受制于高考分数线这一“紧箍咒”。“戴着镣铐跳舞”的招生体制改革并未真正触及自主招生的本质,变成了高校“掐尖”,已失去了原本的意义。

对此,王烽认为,如果说 “分类考试、综合评价、多元录取”是从技术操作的角度提出的要求,那么“招生与考试相对分离”,则是体制上的设计,调整的是各个主体的权力和责任。高校招生自主权的扩大,要求建立保证招生公平的新机制,首先是对高校的约束和监督、问责机制。学校主导的多元评价标准的建立,意味着高校招生工作中综合评价重心的转移,即由以考代招体制下的和政府招生办公室为主,转变为以高校为主。“不过,多数高校对落实招生自主权还没有做好准备,也并不是很积极,都不愿意碰这个事,他们还没有意识到自主招生的重要性。”王烽说。

高校的态度其实也不难理解,自主虽然意味着权力的增加和回归教育本质的可能性,但是在其本身的行政化之下,也意味着政策风险和舆论风险,高校自身如何破除招生“潜规则”、阳光运行,也是改革的对象之一。作为权力的被让渡者,尚且没有做好准备,需要交出招生规则和程序等权力的政府部门又做好准备了吗?

江苏:高考10年4改“文理不分科”的艰难尝试

(资料图片)江苏扬州市,高考来临前夕,扬大附中东部分校内高三年级的课桌上满是备战高考的复习资料。图 CNSPHOTO

9月4日,国务院公布了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)。教育部表示,这是恢复高考以来最为全面和系统的一次考试招生制度改革。

纵观整个《实施意见》,“启动高考综合改革试点”是全篇中表述最为细致的部分,在“改革考试科目设置”方面进行了较大调整:统考科目简化成语、数、外三门,文理不再分科,英语变成“一年两考”,高中学业水平测试将和高考总分挂钩。

这些调整让不少人觉得意外,但江苏的考生、家长和学校,对《实施意见》中的一些内容并不陌生。在《实施意见》发布前,《中国新闻周刊》在江苏就高考改革进行采访发现,《实施意见》中的许多内容都可以在江苏的“08方案”中找到影子:统考科目只有语、数、外三门课,其他科目则为学业水平测试,分为选测科目与必测科目,学生可以根据自己的兴趣爱好自由选择两门选测科目和四门必测科目。必测科目在高二下学期的4月举行,选测科目则与高考同时举行。

这一方案自2008年开始实施,已有6年。江苏省教育厅在今年5月给本刊的书面回复中分析当初设计的初衷:“变一次性考试为多样化考试,分两次进行学业水平测试,使高考成为一个过程,改变了过去‘一考定终身’的弊端,引导学生强化平时学习”。

很显然,江苏的某些改革思路获得了国家版“改革方案”的肯定和借鉴,但在“08”方案实施的6年里,江苏省内对这一方案也存在持续的争论。再向前看,江苏省近十年的历次高考改革其实一直都在围绕着“取消文理分科”和“变一考为多考”打转。

江苏是高等教育大省,现有普通高校130所,在校生超过181万人,均居全国第一;高等教育毛入学率47.1%,比全国平均高出17个百分点。因此,江苏省一直是中国教育改革的前沿阵地,如何有效地取消“一考定终身”的偶然权威感,促进通才教育的发展,江苏省经过了10年4次改革的艰苦历程。

2000年之前,江苏高考方案与全国其他省份一样,是文理分科的“3+2”模式:“3”指语、数、外;“2”,文科是政治+历史,理科是物理+化学。

2000年,“3+小综合”出台。“小综合”分文科综合和理科综合,前者综合的是政治、历史、地理,后者则将物理、化学和生物综合在一起。

2002年,“综合”思路得到进一步扩展,文理并包的“大综合”方案出台。“大综合”包括政治、历史、地理、物理、化学、生物6门学科,一张考卷,分值300分。这项设计是想使学生在高中阶段能够对文、理两科的基本科目都能够有所掌握。结果却事与愿违,学校普遍反映,“大综合”需要一次考9门课程,给学生、学校带来了过重负担。

仅推行一年后,“大综合”在排山倒海的反对声中草草收场,江苏省的高考方案退回到“3+2”方案,不过其中的“2”可在文理科之间交叉选择,因此又被称为“3+1+1”。

这项设计同样是希望能够破除文理科的界限,同时使学生在报考大学专业时,能与自己的个好相联系。但是由于文理科目交叉选择,这一方案的组合多达15种。而每年各科目考试的难易程度均不同,各种组合间难有统一的难度平衡机制,导致从2003年刚开始施行就备受争议,改革动议再次被提起。由于2005年全国高中将实施新的课程改革,第四次改革直到2008年才正式实施。

这也是最接近2014年国家版“方案”的一次设计:只有语、数、外三门成绩计入高考总分,其他科目则为学业水平测试。今年5月,江苏省教育厅以副厅长朱卫国的名义发给《中国新闻周刊》的书面回复中这样解释方案制定的初衷:“方案将语文、数学、外语统考成绩作为划线、投档和录取的主要依据,既保证了加强基础、突出重点,又有利于减轻学生高考负担,特别是所有考生都考统一科目,保证了考分等值,最大限度地体现了公平、公正。”

学业水平测试科目成绩则以等级(A、B、C、D)划分,分选测科目和必测科目。考生在历史、物理中选择一门,在政治、地理、化学、生物四门中选择一门成为选测科目,剩下的四门为必测科目。其设计逻辑在于,一方面希望打破“文理分科”,给学生一定的自主选择权,另一方面又强调“历史和物理”相比其他学科而言更具“必考”意义。

必测科目成绩与高考“挂钩”:1个A加1分,4个A加5分;选测科目成绩则是填报各个批次大学的门槛,例如北大要求两门选测成绩都须为A+才能报考;必测科目在高二下学期的4月举行,选测科目则与高考同时举行。

江苏“08方案”无疑是个充满创新精神和亮点的方案。然而实施6年来,这个方案出现了意想不到的“异化”。

为了引起高中教学对“学业水平测试”的重视,方案设计者没有让其成为简单的“过关”考试,而是通过加分政策使之与高考挂钩。方案实行第一年,加分政策是“6个A加10分”,即选测和必测6门成绩为均为A,高考总分加10分,其余情况均不加分。“我有一个亲戚的孩子2008年高考,得了5个A,却1分都加不了。”南京市五中副校长韩锦锦告诉《中国新闻周刊》。

因争议过大,2009年加分政策修改为“1个A加1分,4个A加5分”。“看似不多,但1分就可能决定成千上万考生命运的事实让学校、家长和学生几近疯狂。”曾多年担任南京市六合区教师进修学校校长的张弛说,新的加分政策使得高二举行的4门必测科目考试几乎成了“小高考”。

中国民主同盟南京市委员会在2013年针对“08方案”作了为期一年的统计调查,张弛任调研组组长。他们发现,“小高考”俨然成了一个新的指挥棒。

一直从事一线教学管理的韩锦锦是调研组成员之一,她告诉《中国新闻周刊》:“小高考”使以往较为清闲的“副科”老师成了大忙人,一天要上6节课。有的学校还从其他年级抽调老师应急。可一旦“小高考”结束,四门必测科目便被弃置一边,教学转为主攻语数外和两门选测科目。韩锦锦说:“不少学校都调整课时,打乱正常教学进度,甚至把语数外的课时暂时停一停,就为了选测考试能得A。”

但到了高三,又是另一个景观。张弛以一所四星级高中的各科目教师课程数量举例:高三语文老师一周22节课,数学老师每周24节课,外语老师22节,而化学等科目,由于在高二完成了学业测试,老师基本处于“下岗”状态。

在南京市民盟调研组发放的300份学生问卷调查中,有68.6%的学生和46.2%的家长认为,“小高考干扰了正常的学习生活”。调研组得出结论,政策设计的初衷是好的,但新的成绩评定政策恰好放大了考试的偶然性,挫伤了教与学的科学性与积极性,助长了狭隘的、片面的功利主义。

江苏省教育厅在给《中国新闻周刊》的回复中指出,“08方案”的重要特点之一,是“把扩大高校招生自主权作为改革方向”,“把中学组织教学、考试部门组织考试、高校组织招生三者有机结合,提出了分层次、分类别、按批次组织招生录取的办法,满足不同层次院校对学生的需求,探索高校招生改革的空间较大。”

统考科目只剩下语数外三门,总分480分,由此带来的问题是,考生在某些分数段上过于密集,很难拉开差距,高校遴选困难。民盟调研组调查了2012年和2013年的江苏高考成绩后发现:2012年江苏高考最密集分数段1分有2000多人,2013年,二本录取线之上的理科生,每个分数段聚集了近万人。

同时,两门选测科目的等级成绩,成为新的门槛。例如,2008年要求“双B”才能报考本科院校,此后改为1B1C,而类似北京大学、南京大学等重点高校,往往要求选测科目必须是“双A+”,这意味着学生除了语数外三门总分必须拔尖之外,两门选测科目成绩也必须进入考试人数的前5%。

韩锦锦告诉《中国新闻周刊》,有些偏科的考生,过去即使一门发挥失常,还有可能通过强项科目拉分进入名校,但在“08方案”下,对语、数、外和两门选测科目的要求都极高,客观上造成了更大的压力。

一位三星级高中的班主任对调研组说:“我们学校95%的学生只能上大专,选测成绩多少都不影响录取,选测学科根本没人听课。”而在一些四星级高中,为了寻求语数外与选测科目之间的平衡,老师们甚至要研究如何排课、每门要教多深多久,才有保证“该得A的得A”“该得B的得B”。

还有一个“异化”更出乎意料。方案设计中,物理与历史为一组选测,化学与政治、地理、生物为一组选测,因此大多数理科生会主动规避难度较大的化学。于是,理科生选测科目的最常见组合是“物理+地理”,或“物理+生物”。

中国药科大学一位招办老师给民盟调研组介绍了一个让人啼笑皆非的现象:新方案执行后,药科录取的学生中大多是“物理+地理”组合的学生,许多学生化学和生物基础薄弱,上大学后不得不在大一年级补上化学和生物的基础知识。类似问题在其他专业倾向较强的高校录取中也大量存在。

这引发了一些江苏籍两院院士的担忧。2009年初,中国工程院院士、南京工业大学校长欧阳平凯,中国科学院院士、南京大学教授陈懿等6名两院院士通过省人大代表递交了《关于修改2010年我省高考方案的建议》,他们将不考理化提升到“对民族不负责”的高度,认为此举将打断科技创新研究链。

他们调查发现,2009年江苏全省13个市高中选学化学、物理的人数,全部在2007年基础上下降了40%以上,有的超过60%,南京市鼓楼区选学化学的人数只有2007年的22.7%;三分之二化学教师工作量不饱和,被迫改行、另谋他职或调到外省工作。

调研组还发现一些其他规律:统考变为只有语数外后,由于三门中理科“成分”较少,高校女生比例急剧上升,在理科院系也是如此。

与备受瞩目的高考方案相比,或许江苏的另一个大胆探索具有更深刻的意义——高职院校注册入学试行制度。

在注册入学制度下,考生根据高职院校提出的报考条件和录取要求,结合自身情况,向试点院校提交注册申请。院校根据考生高考成绩、学业水平测试等级、综合素质评价结果以及中等教育阶段的学习成绩等方面的情况择优录取。

江苏省教育厅对《中国新闻周刊》表示,从长远来看,注册入学有利于扩大高职院校招生自主权,是对“分类考试、综合评价、多元录取”考试招生制度改革的有益尝试,是高校录取方式的重大变革。

江苏高职院校的注册入学制度从2011年开始试行,初期有26所院校参加试点,2013年增至52所,2014年已增至58所。

或许是多年高考改革走过的艰难探索,让江苏在出台新的改革方案前更为审慎。尽管江苏版“08方案”与全国2014版方案有不少可衔接之处,但江苏并没有成为此次改革的综合试点省份。

在今年5月的采访中,江苏省教育厅对《中国新闻周刊》回复也较为审慎:“下一阶段,主要还是围绕08高考方案的微调完善,坚持高考改革的方向,在现有方案框架范围内积极调整,不断完善。”

张弛告诉《中国新闻周刊》,江苏高考“文理不分科”的近10年尝试证明,高考方案的设计初衷与实施效果往往不尽一致,“我们做这个调研的目的,就是希望能为全国的高考改革提供一个参考。”

“高考指挥棒效应仍然存在并且巨大。”张弛说,“考试制度改革与中学教学安排、高校招生改革,彼此掣肘,必须进行系统性改革,才可能带来全局性根本性的改变。也许高考改革中更重要的是,改变学生、学校和家长的‘应试’心态,以及以分数为核心的选拔机制,和改革以综合性大学为主的高等教育体系。”

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